La secesión en la Unión Europea


«¿Saldríamos de Europa?» Esta es una de las preguntas y temores habituales entre los independentismos más pujantes del momento, el catalán y el escocés –aun más tras el Brexit. Y es que, aun y el euroescepticismo rampante de los últimos años, formar parte de la Unión Europea (UE) sigue siendo la opción preferida por grandes mayorías. Secesión y pertenencia a la UE: ¿qué relación establecen?


Empecemos por indicar que el resultado de un proceso de secesión puede interpretarse de diversos modos (Bossacoma, 2017, p. 43):


● Entender que existía un Estado matriz que, tras la secesión regional, ha mantenido su personalidad internacional aun cuando ahora carezca de una parte más o menos importante de su antigua población y territorio. Sería el caso, entre otros, del Reino Unido e Irlanda (1922) o de Pakistán y Bangladesh (1971), así como de los Estados surgidos en los procesos de descolonización a mediados del siglo pasado.


● Entender que existía un Estado matriz que, tras la secesión, ha quedado liquidado, aparecieron, por tanto, dos o más Estados nuevos. Sería el caso de la desmembración violenta de Yugoslavia en los años noventa, considerada disuelta en pro de diversas repúblicas independientes sin que ninguna de ellas —tampoco Serbia— pudiera considerarse «la antigua Yugoslavia». Sería el caso también de la antigua Checoslovaquia dividida de mutuo acuerdo en 1992 en las actuales República Checa y Eslovaquia.


● Entender que existía un Estado matriz que, tras la secesión regional, ha pervivido, pero en la región separada, al ser el remanente del Estado matriz un nuevo Estado.


Aun cuando a nivel intuitivo muchos casos imaginables parecerían claros, no existen normas internacionales con criterios objetivos que nos guíen en esta cuestión. Los precedentes, a su vez, tampoco son concluyentes, pues los intereses políticos que determinan y han determinado el reconocimiento de nuevos Estados por parte de los distintos miembros de la comunidad han imposibilitado el surgimiento de una costumbre realmente reconocible.[1] Ello ha facilitado que este sea un punto de discusión caliente. Por ejemplo, para algunos historiadores, la secesión escocesa debería conllevar la liquidación del Reino Unido en la medida en que el Treaty of Union de 1706 establecía que «That the Two Kingdoms of Scotland and England shall upon the 1st May next ensuing the date hereof, and forever after —repararse en esta cláusula temporal—, be United into One Kingdom by the name of Great Britain». El caso belga aun sería más claro: la secesión flamenca debería disolver al Estado en los mismos términos que lo hizo el divorcio checoslovaco, pues ¿ a partir de qué valones o flamencos podrían arrogarse mejor derecho que sus vecinos como continuadores del Estado de Bélgica? Curiosamente ello provocaría que la capital de la UE pudiera quedar «fuera de sí misma» (por las razones que a continuación expondremos). Seguramente España sería el caso que presentaría menos dudas y encajaría con comodidad en el primer supuesto. No obstante, se ha hablado tanto de la «balcanización» de España que la secesión conjunta de Cataluña y el País Vasco —en especial si implicara un conflicto violento— podría ser vista como un caso de desintegración a la yugoslava (Edward, 2013, p. 1156).


Teoría ortodoxa

Sean estos los hechos posibles, ¿qué Derecho les son aplicables? En este punto es habitual empezar por recordar el Convenio de Viena de 1978 sobre sucesión de Estados cuyo artículo 34.1 aborda esta cuestión al determinar la permanencia del nuevo Estado en el tratado multilateral. La discusión, no obstante, raramente acaba aquí. De una parte, porque se trata de un tratado no ratificado por la UE ni por la mayoría de sus Estados; y, de otra, porque el apartado segundo del art. 34 exceptúa la regla inicial cuando los Estados contratantes hubieran convenido otra cosa y siempre que la permanencia fuera compatible con el objeto y fin de esos tratados. Así pues, incluso en la hipótesis de que el Convenio fuera aplicable —por ejemplo, porque reflejara ius cogens, como algún autor ha sostenido— la pregunta relevante sería: ¿qué dice al respecto el Derecho de la UE?


De acuerdo con la teoría más extendida, el surgimiento de un nuevo Estado, por cualquiera de las vías descritas, conlleva quedar automáticamente fuera de la UE. ¿Incluso si el territorio en cuestión, su población, su cultura y sus leyes son paradigmáticamente europeas y han estado varias décadas sometidas al Derecho y a las instituciones comunitarias? Sí. ¿Incluso si su voluntad de permanecer en la UE es clara y mayoritaria? También. ¿La razón? La UE es una relación jurídica voluntaria que se establece, no entre personas, no entre territorios, sino entre Estados soberanos que han alcanzado tal acuerdo —lo que, eso sí, genera efectos importantes sobre personas y territorios. Y así como las personas venimos al mundo sin amigos —tenemos que esforzarnos por hacerlos—, los Estados de nuevo cuño lo hacen sin pertenecer a la UE —tienen que esforzarse por conseguirlo recabando el consentimiento de todos sus miembros. Por tanto, si somos precisos, no es correcto preguntar si determinado territorio se «mantendría como parte de la UE» o si, con la secesión, «serían expulsados de la UE» porque aquellas entidades que alguna vez han formado parte de la misma —y que por tanto se mantienen, se retiran o se expulsan (posibilidad hoy proscrita)— son solo los Estados.


Así lo expuso el entonces presidente de la Comisión Romano Prodi en marzo de 2004:


La Comunidad Europea y la Unión Europea se constituyeron mediante los tratados pertinentes entre los estados miembros. Estos tratados se aplican a los estados miembros (artículo 299 del Tratado CE). Cuando una parte del territorio de un estado miembro deja de formar parte de ese estado, por ejemplo porque se convierte en un estado independiente, los tratados dejarán de aplicarse a este estado. En otras palabras, una nueva región independiente, por el hecho de su independencia, se convertirá en un tercer estado en relación a la Unión y, desde el día de su independencia, los tratados ya no serán de aplicación en su territorio.


Y así lo reiteró su sucesor José Manuel Barroso en noviembre de 2013:


La UE se basa en los Tratados, aplicables únicamente a los Estados miembros que los han aprobado y ratificado. Si una parte del territorio de un Estado miembro dejase de ser parte de ese Estado para convertirse en un nuevo Estado independiente, los Tratados ya no serían aplicables en dicho territorio. En otras palabras, un nuevo Estado independiente, por el hecho de alcanzar la independencia, pasaría a convertirse en un tercer país con respecto a la UE y los Tratados dejarían de ser aplicables en su territorio (Galan, 2013).


Teoría de la ampliación interna

Dicho esto, lo cierto es que no existen normas en los tratados de la UE que aborden esta cuestión de manera explícita, lo que ha llevado a un sector doctrinal minoritario, pero reputado, a sostener la llamada «teoría de la ampliación interna» de acuerdo con la cual un nuevo Estado puede nacer insertado ya en la UE. Veamos las razones principales aducidas en su favor y las serias dificultades que —pensamos— enfrenta.


Edward (2013), magistrado en el TEDH hasta 2004, sostiene que de aceptar la «teoría Barroso» se seguirían consecuencias desastrosas a nivel práctico, además de dejar en un limbo jurídico a muchas personas y territorios, en especial en aquellos casos en que la secesión comportase la disolución del Estado matriz. Además, añade, no puede suponerse que el legislador comunitario pudiera haber pretendido algo así dado el modo negociado en que regula la retirada de un Estado miembro de la UE. Observaciones todas ellas que, pudiendo compartirse, no constituyen un argumento en contra de la teoría Barroso. Al fin no hay ningún principio interpretativo del derecho comunitario de acuerdo con el cual deban evitarse consecuencias prácticas desastrosas. Y, si lo hubiera, la necesidad de que los ciudadanos de carne y hueso mantuvieran su ciudadanía europea como, por ejemplo, derecho adquirido (Molina, 2012), se distinguiría con claridad de la pertenencia de la UE de determinados Estados.


En este mismo sentido, Matas (2010, p. 39-44) considera que, además de las evidentes consecuencias negativas que ello generaría, interpretar que el nuevo Estado debería solicitar el ingreso ex novo por vías ordinarias —y que por tanto sus ciudadanos perderían, al menos temporalmente, su condición de europeos— supondría un tipo de sanción (sic) por la toma de una decisión democrática —la creación de un nuevo Estado— a la que tendrían derecho. Se afirma que del principio democrático como núcleo ideológico de la UE se desprende como una de sus manifestaciones el derecho a crear un Estado en el seno de la UE si esa es la voluntad democráticamente expresada de sus miembros.


No obstante, cuál sea la relación entre una cosa y otra no es demasiado clara: de una parte porque nada indica que la comprensión de la democracia defendida por el Derecho de la UE haga de la secesión un derecho consustancial a la democracia, en especial dado su compromiso con la integridad territorial nacional y constitucional de estos (art. 4.2 TUE). Es más, dada la aversión a la misma por tantos de sus miembros más destacados, interpretar algo así sería bastante llamativo. De otra parte, hablar de «sanción» es muy forzado: gozar de la ciudadanía europea y participar en la toma de decisiones de la UE es una de las ventajas que tiene formar parte de determinados Estados. Si uno no desea formar parte de ese Estado, tendrá que aceptar perder los privilegios que ello acarrea. Asumir que el ejercicio de un derecho no puede conllevar la pérdida de otros —o que ello conlleva una «sanción»— es un error. Salirse de la UE también puede ser una decisión democrática y —esta sí— a la que se tiene derecho, pero no por ello deja de acarrear toda una serie de costes importantes para los implicados. En fin, incluso asumiendo que los valores democráticos amparen la secesión. No cabe asumir también que determinen el modo en que ese nuevo Estado debe integrarse en una organización internacional preexistente. El derecho de una población a crear un nuevo Estado es una cosa; que otros muchos Estados tengan que aceptarla como parte de su club, otra bien distinta. Es cierto que, tal y como destacan Matas et al., negarse a una «ampliación interna de la UE» dificultaría de facto la consecución de ese «deseo democrático de crear un nuevo Estado», pero ello solo sería relevante en caso de aceptar un inexistente principio interpretativo de acuerdo con el cual el Derecho comunitario se entiende de modo tal que «rebaje al mínimo posible los costes que puedan tener las decisiones democráticas para aquellos que las tomen». Es más, un principio así sería muy discutible ya que una decisión puede ser exquisitamente democrática y, aun así, ser del todo indeseable por lo que, en atención a lo otros valores que también forman parte del acervo comunitario —como la unificación europea—, sería perfectamente coherente desincentivar según qué decisiones —como aquellas que debilitan tal unificación.


En esta línea, también es importante reparar en la necesidad de cumplir con determinados requisitos para poder formar parte de la UE. Y si bien es muy probable que un nuevo Estado que antes era una región de un Estado miembro cumpla con esos requisitos, nada lo asegura. Por ejemplo, la independencia podría haber sido empleada para instaurar un nuevo orden político incompatible con los valores de la UE —sin ir más lejos, hay quien entiende que una independencia unilateral e ilegal es contraria a tales valores (Piris, 2016)— o que, por razones económicas evidentes, la nueva Nación tuviera serias dificultades para «hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado dentro de la UE» como exigen los criterios de Copenhague (Piris, 2016, p. 124). De allí también que, de acuerdo con el art. 50 TUE, un Estado que se haya retirado de la UE deba volver a pasar el proceso de entrada para gozar de ese estatuto (Bárcena, 2014, p. 239). Hablar de «verificación innecesaria», como alguna vez se ha planteado, no es razonable.


Similarmente, incorporarse a la UE es algo así como acoplar un Soyuz a la Estación Espacial Internacional: tiene su miga. Lo que Matas et. al. (2010) califican de «detalles técnicos» a concretar en un momento posterior son cuestiones muy complejas y relevantes —y, si no, que se lo pregunten a los encargados de organizar, en este caso, la retirada del Reino Unido. No existe tal cosa como «pertenecer a la UE» en el vacío y «luego ya veremos cómo»; solo se forma parte de la UE en unos términos precisos que, como es natural, no se generan de manera automática tras una secesión. De hecho, ni tan siquiera la retirada de la UE es «automática», sino que ex. art. 50 TUE, requiere de unos tiempos y de unos acuerdos que solo dan lugar a una salida inmediata si tras dos años las negociaciones no han llegado a puerto (Molina, 2012). Luego incluso aceptando que cabe eludir el proceso ordinario del art. 49 TUE, la modificación de los tratados por la vía del art. 48 TUE —que, no obstante, habla de revisiones sobre «competencias de la UE» y «modificaciones de las instituciones», es decir, del contenido de los tratados (López, 2013, p. 85)— requeriría de un tiempo que, corto o largo, no se confundiría con la inmediatez. Vaya, habría que sacar algún minuto para apuntar, ni que fuera a lápiz, a Escocia en la lista del art. 52 TUE sobre los Estados donde se aplican las normas de la UE, o mencionar el catalán en la lista del art.55 TUE sobre las lenguas en que está redactado el tratado. La inclusión «without any formality» —como aseguraba Xavier de Roux en su informe para el SNP— sería del todo imposible (López, 2013, p. 80).


Más importante aun: simplificando, el art. 49 TUE consagra que la UE es un club en que solo se ingresa si, además de cumplir con determinados requisitos, se cuenta con el beneplácito discrecional —y no controlable por el Tribunal de Justicia— de todos sus miembros, (precisamente aquella cuestión que tenía en cuenta el art. 17.3 de la Convención de Viena para exceptuar la inclusión automática). Si la secesión fuera una vía inmediata con la que un nuevo Estado pudiera entrar a formar parte de la UE, ese principio de unanimidad se quebraría. De hecho, en teoría podría suceder que un Estado entrase a formar parte de la UE, ¡en contra de la voluntad unánime de todos sus demás miembros!


Es cierto que en la historia de la UE se han producido modificaciones del territorio de diversos Estados miembros sin que ello impactara negativamente en su permanencia. Sin embargo, puede comprobarse que ninguno de esos supuestos se asemeja demasiado al que aquí interesa. Cuando Francia traspasa la región del Sarre a Alemania (1957) determinado territorio y población dejó de ser parte de un Estado para ser parte de otro. Cuando Argelia se independiza de Francia (1962), la República perdió parte de su territorio y población, y Argelia se convirtió automáticamente en un tercer Estado fuera de la comunidad. Cuando Groenlandia se «retiró de la UE» (1984) lo que sucedió meramente fue la modificación del tratado de adhesión de Dinamarca para contemplar que una parte de su territorio —Groenlandia— quedase exento del cumplimiento del Derecho comunitario. Y con la unificación alemana (1990) un Estado miembro vio aumentada su población y territorio de manera muy significativa, al ser un tercer Estado ajeno a la UE el que desapareció. Con sus diferencias todos estos «antecedentes» comparten el no suponer casos en que el número y/o la identidad de los Estados miembros se altere, como sí sucedería en caso de darse un proceso de ampliación interna automática (Mangas, 2013, p. 57). Asimismo, la —también muy citada— creación de Jura como un nuevo cantón de la Confederación suiza —cuando antes era parte del cantón de Berna— constituye un buen ejemplo de lo que un proceso de ampliación interna podría ser. Ahora, como cualquier otro proceso en el seno de un Estado ajeno a la UE no constituye ni una fuente de Derecho ni una guía interpretativa del mismo.


Seguramente el punto de desacuerdo último entre estas visiones enfrentadas resida en la apreciación (o no) de una laguna legal. Y si bien es cierto que los tratados no contienen una regulación explícita del supuesto en cuestión, no por ello carecen de las reglas coherentes y suficientes con las que abordarlo —al ser solo esto último lo que caracteriza a las lagunas (Galán, 2013). De hecho, la falta de una regulación específica puede comprenderse con facilidad como un ejercicio consciente de respeto por aquellos asuntos internos que, por tanto, corresponden en exclusiva a cada Estado (Mangas, 2013, p. 57). El resultado de aplicar esas reglas nos podrá parecer más o menos acertado, pero ello no nos faculta para afirmar que no existen.





Referencias

Bárcena, J. M. (2014). La cuestión de la secesión en la Unión Europea: una visión constitucional. Revista de Estudios Políticos, (165). Bossacoma, P. (2017). Secesión e integración en la Unión Europea: Cataluña ¿nuevo Estado de la Unión? IEA recerca; 1. Edward, D. (2013). EU Law and the Separation of Member States. Fordham InternationalLaw Journal, 36(5). Galán, A. (2013). Secesión de Estados y pertenencia a la Unión Europea Cataluña en la encrucijada. Istituzioni del federalismo: rivista di studi giuridici e politici, (1). López, A. (2013). La independencia de Escocia en la Unión Europea. Teoría y Realidad Constitucional, (33). Matas, J. (coord.). (2010). L’ampliació interna de la Unió Europea, Fundació Irla. Mangas, A. (2013). La secesión de territorios en un Estado Miembro: efectos en el Derecho de la Unión Europea. Revista de Derecho de la Unión Europea, (25), julio-diciembre. Molina, I. (2012). Independentismo e integración europea: la imposible adhesión automática a la UE de un territorio secesionado. ARI (80). Piris, J. C. (2016). La Unión Europea, Cataluña y Escocia. Teoría y Realidad Constitucional, (37).


[1] Véase, por ejemplo, la Resolución del Consejo de Seguridad 777 (1992) y la Resolución 47/1 de la Asamblea General sobre la disolución de Yugoslavia en que se estima que Serbia no puede ser el Estado continuador por razones políticas.

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