La secesión-remedio en el Derecho Internacional

Himesh Kumar Behera @whoishimesh

 

Como pudimos ver en artículos anteriores, la comprensión ortodoxa del asunto nos dice que, en circunstancias ordinarias, la secesión no es una posibilidad que esté amparada ni prohibida por el Derecho Internacional Público (en adelante ‘DIP). No lo ampara porque el principio de libre determinación de los pueblos (en adelante ‘PLDP’) legitima a determinados territorios muy concretos -principalmente colonias de ultramar- a algo similar pero que, como aclaramos, no cabe asimilar rigurosamente a la secesión (ver aquí). Y no lo prohíbe porque, tal y como determinó la Corte Internacional de Justicia (en adelante ‘CIJ’) en el caso kosovar, el principio de integridad territorial de los Estados opera entre Estados, por lo que no aplica ni limita a las facciones internas de tipo separatista que puedan surgir intranacionalmente (ver aquí). Dicho esto, ¿qué sucede en circunstancias extraordinarias, en concreto, cuando un Estado atenta gravemente contra su población? ¿Surgía entonces un derecho a la secesión como último remedio? ¿Qué virtualidad legal tiene el sufrir “una larga serie de abusos y usurpaciones”?

 

La discusión en torno a la secesión remedio surge muy tempranamente en el DIP, de la mano del PLDP y en el seno de la Sociedad de Naciones –el antecedente de la actual Organizaciones de Naciones Unidas-, idea e iniciativa impulsadas especialmente por el entonces presidente estadounidense Woodrow Wilson. El mismo año de su inauguración, en 1920, la Sociedad enfrentó el conocido como “caso de las islas Åland” un conflicto territorial por un pequeño archipiélago báltico que solicitaba separarse de Finlandia para anexionarse a Suecia. Los dos informes recabados por la Sociedad dieron un veredicto similar: tanto la Comisión de juristas como la Comisión de relatores coincidían en que el PLDP no era una norma del DIP si bien aceptaba que era una directriz a tener muy en cuenta en diversos campos. Ahora, así como la comisión de juristas decidía no mojarse sobre qué sucedería en contextos de graves injusticias –simplemente dejaba esa puerta sin cerrar-, en el informe de los relatores se hacía mención explícita al asunto, afirmando que podía pensarse en la secesión como última opción para evitar un gran mal[1]. Por ejemplo, si para que los isleños pudieran conservar su identidad étnica –de ascendencia sueca- fuera necesario que se separasen de Finlandia, entonces no dudarían en considerar esa opción.  

 

El mejor apoyo para esta idea tardaría en llegar y se encuentre en la Resolución de 2625 (XXV) de 1970 de la Asamblea de Naciones Unidas en la que, después de toda una serie de proclamas en relación al PLDP se matiza que “Ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color.” Se trata de la conocida como ‘cláusula de salvaguarda’ donde muchos han visto el anclaje legal de la secesión-remedio al parecer natural una interpretación a contrario de acuerdo con la cual el PLDP sí puede amparar quebrantar la integridad territorial de aquellos Estados que no se conduzcan de acuerdo con los valores mencionados (Piernas 2016: 280). No obstante, y como reiteraremos más adelante, es de reconocer que un cambio legal tan significativo dificilmente puede entenderse consolidado en una subordinado algo confusa y ambigua, en especial cuando el principio de integridad territorial que vendría a matizar es algo así como el ADN del DIP contemporáneo desde su mismo inicio (Shaw, 1997:483).

 

Dicho esto, lo cierto es que esta interpretación ha encontrado cierto eco entre algunos pronunciamientos de las salas más respetados como son el Tribunal Europeo de Derecho Humanos y el Tribunal Supremo canadiense. Así, en 1997 en el caso Loizidou contra Turquía, Estrasburgo debía examinar el alcance de los derechos de los refugiados en relación a la posibilidad de regresar a sus antiguas propiedades. En una votación de 11 contra 6 dictaminó que las tropas turcas del norte de Chipre eran responsables de la violación de derechos humanos y que la sra. Loizidou, y otros tantos centenares de miles de chipriotas desplazados por la invasión turca de 1974, tenían todo el derecho a retornar a sus hogares. Para la cuestión que nos ocupa, no obstante, el punto más interesante de ese fallo se encuentra en el voto concurrente redactado por los Magistrados Wildhaber y Ryssdal:  

 

Until recently in international practice the right to self-determination was in practical terms identical to, and indeed restricted to, a right to decolonisation. In recent years a consensus has seemed to emerge that peoples may also exercise a right to self-determination if their human rights are consistently and flagrantly violated or if they are without representation at all or are massively under-represented in an undemocratic and discriminatory way. If this description is correct, then the right to self-determination is a tool which may be used to re-establish international standards of human rights and democracy.” (Vidimar, 2010: 38-40)[2] 

 

En un sentido similar, en su famoso análisis sobre la legalidad de una posible independencia del Quebec (1998), la corte canadiense afirmó que en los casos más extremos, el PDLP podría amparar la secesión[3], sin por ello olvidar que, bien mirado, la secesión-remedio era una cuestión todavía incierta.  

 

Como destacamos en su momento, la opinión consultiva de la CIJ en el caso kosovar habría sido la ocasión perfecta para aclarar de una vez por todas esta antigua polémica dado que, en principio, se daban los requisitos típicamente mencionados al tratar este asunto: graves injusticias aparentemente irremediables sin la secesión (al menos a finales de los noventa, pues cuando la independencia se proclama en 2008 hacía años que Kosovo se encontraba bajo la administración interina de Naciones Unidas). De hecho, en el texto que los propios autores de la declaración de independencia hicieron llegar a la CIJ se apela a los años de discriminación y grave violencia para justificar lo sucedido. Lamentablemente, para encontrar algo de  luz sobre la secesión-remedio tenemos que irnos al voto particular emitido por el Magistrado Cançado Trinidade donde razona que en casos de opresión sistemática, subyugación y tiranía el PLDP opera más allá de los casos clásicos de descolonización[4]. Un guiño en sentido similar pero menos explícito puede leerse en el voto del Magistrado Yusuf. Una defensa cerrada del principio de integridad territorial, en la opinión disidente del Magistrado Koroma (Asatiani, 2013: 51-53).

 

Con todo, el caso kosovar es especialmente interesante porque nos permite conocer la -que cabría argumentar que es la- opinion juris de diversos Estados. En favor de la legalidad de la secesión remedio en una u otra forma se habrían posicionado los Países Bajos -de la forma más clara-, Alemania, Rusia -la más exigente a la hora de valorar la atrocidad en cuestión- y en menor medida Albania, Finlandia, Irlanda, Polonia, Suiza y de manera implícita, Eslovenia (Asatiani, 2013). En contra tendríamos a otros tantos Estados: como es natural Serbia argumentó que (i) los trabajos preparatorios de la  Resolución 2625 y el tenor literal de la misma dejan claro que su intención es reforzar la integridad territorial de los Estados, (ii) que por tanto no caben lecturas a contrario -que eso es “imaginary”- (iii) que no existe práctica internacional alguna al respecto y (iv) que el DIP no recoge la secesión como una de las consecuencias ante el fracaso de un Estado a la hora de proteger los DDHH.  China se expresó en unos términos similares añadiendo que una cuestión tan importante como la legalidad de la secesión más allá del contexto colonial requiere disposiciones explícitas y claras, y no una simple interpretación a contrario de un único texto. Opiniones similares sobre la  Resolución 2625 fueron ofrecidas por España, que también recordó que el Consejo de Seguridad se había mantenido de manera constante e inequívoca en favor del principio de integridad estatal incluso en contextos gravemente violentos como podrían ser las crisis georgianas en relación a Abajasia y Osetia del Sur

 

La diversidad anterior muestra que, como bien dijo la CJI, no existe un consenso robusto al respecto. Adicionalmente, si revisamos las políticas de reconocimiento llevadas a cabo por la comunidad internacional en casos previos muy similares , la ausencia anterior se manifiesta con toda claridad: la independencia de Bangladesh, proclamada en 1971 en respuesta a abusos evidentes y sistemáticos solo alcanzó el pleno reconocimiento en 1974, tras el placet de Pakistán. Durante la crisis de los balcanes, la comisión arbitral creada al efecto por la Comunidad Europea aconsejó en 1991 el reconocimiento de Eslovenia y Croacia, en la medida en que la República Yugoslava no cumplía con los requisitos de representatividad propios de una federación así como que -muy importante- Yugoslavia estaba en proceso de disolución, por lo que propiamente no cabría hablar de secesión (de ningún tipo) pues no había Estado del que separarse. Casualmente, fue solo a partir de la publicación de esta opinión en noviembre de ese año que los reconocimientos empezaron a llegar. Asimismo, recordemos que aunque Estonia, Letonia y Lituania fueron anexadas a la URSS de manera claramente ilegítima tras el pacto Molotov-Ribbentrop, solo son admitidas en Naciones Unidas días después de que Moscú aceptara sus proclamaciones de independencia en septiembre de 1992, no antes.  Y sin ir más lejos, aún hoy Kosovo no goza del reconocimiento de Estados como España, Rusia, China o Israel. Además, diversas de las potencias que sí que lo han reconocido -Estados Unidos, Alemania y el Reino Unido- no lo han hecho apelando la secesión-remedio, sino a la situación sui generis creada por la Resolución 1244 de Naciones Unidas (Vidmar, 2010: 43-50).

 

Por todo ello, y como mucho, podemos pensar que estamos al inicio de una nueva costumbre en germinación que, por supuesto, podría quedar en nada. Es evidente que la secesión-remedio es un concepto que, desde el origen mismo del DIP contemporáneo, está presente, “en el aire” como parte del pensamiento jurídico y con una asentada tradición filosófica y de acción política. No obstante, no es menos cierto que a día de hoy carece de un respaldo explícito en los tratados, de una costumbre extendida en su favor o de una aceptación contundente en ningún pronunciamiento de la CIJ. En efecto, si uno revisa la literatura académica al respecto lo habitual es toparse con el mismo tono ambiguo y reservado que aquí hemos empleado, seguido por una conclusión más bien negativa. El tiempo dirá, por ahora, la secesión sigue siendo una cuestión puramente política, muy incierta y sin domesticar.  

 

  • Asatiani, S. (2013). Remedial Secession under International Law: Analysis of Kosovo, Abkhazia and South Ossetia.

  • Piernas, J.J., (2016). “100 años de libre determinación de los pueblos. La evolución del principio” Anuario español de derecho internacional, Vol. 32.

  • Shaw, M.N (1997) “Peoples, Territorialism and Boundaries,” European Journal of International Law 8, nº  3.

  • Vidmar, J. (2010). “Remedial Secession in International Law: Theory and (Lack of) Practice,” St Antony’s International Review 6, nº. 1.

[1] “The separation of a minority from the State of which it form a part and its incorporation in another State can only be considered as an altogether exceptional solution, a last resort when the State lacks either the will or the power to enact and apply just and effective guarantees”. Véase ”LN Council Doc. B7 21/68/106 Report presented to the Council of the League of Nations by the Comission of rapporteurs” disponible en https://www.ilsa.org/Jessup/Jessup10/basicmats/aaland2.pdf 

 

[2] Véase Loizidou v. Turkey, 40/1993/435/514, Council of Europe: European Court of Human Rights, 28 November 1996, disponible en https://www.refworld.org/cases,ECHR,43de104d4.html 

 

[3] “126 […] A right to external self-determination (which in this case potentially takes the form of the assertion of a right to unilateral secession) arises in only the most extreme of cases and, even then, under carefully defined circumstances.[…] 134. A number of commentators have further asserted that the right to self-determination may ground a right to unilateral secession in a third circumstance. Although this third circumstance has been described in several ways, the underlying proposition is that, when a people is blocked from the meaningful exercise of its right to self-determination internally, it is entitled, as a last resort, to exercise it by secession. The Vienna Declaration requirement that governments represent "the whole people belonging to the territory without distinction of any kind" adds credence to the assertion that such a complete blockage may potentially give rise to a right of secession”. Véase la Reference re Secession of Quebec [1998], disponible en https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do

 

[4] “Under this outlook, Judge Cançado Trindade reassesses territorial integrity in the framework of the humane ends of the State, and considers the principle of self-determination of peoples applicable, beyond decolonization, in new situations of systematic oppression, subjugation and tyranny. He stresses the fundamental importance, in the context of the Kosovo crisis, of the principles of humanity, and of equality and non-discrimination, so as to extract the basic lesson: no State can use territory to destroy the population; such atrocities amount to an absurd reversal of the ends of the State, which was created and exists for human beings, and not vice-versa". Véase la Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo. Summary of the Advisory Opinion, disponible en https://www.icj-cij.org/files/case-related/141/16010.pdf

 

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