Los CIEs: una peligrosa excepción

Erik Eastman @erikeae

 

Desde su creación en 1985 los Centros de Internamiento de Extranjeros (‘CIEs’) han suscitado muchas dudas, percibiéndose por sus detractores como espacios opacos plagados de abusos donde rige un Derecho de excepción ajeno al ciudadano común. Pueden definirse como aquellos centros “no penitenciarios” en que se encierra preventivamente a los extranjeros que carecen de la autorización administrativa pertinente para permanecer en España mientras se tramita el expediente de expulsión. Una medida cautelar habitual en la Unión Europea con la que muchos Estados de nuestro entorno intentan hacer frente a la migración irregular.

 

Las normas más importantes en relación a los CIEs son la derogada Ley Orgánica 7/1985 que los instituyó en España, la Ley Orgánica de Extranjería 4/2000 que vino a sustituirla y, más recientemente, el Real Decreto 162/2014, que estableció su reglamento de funcionamiento y régimen interior, (un ámbito que hasta entonces se había tratado con órdenes ministeriales jerárquicamente inadecuadas para afectar derechos fundamentales (Solanes, 2016:40)). Todo ello al amparo de la Directiva 2008/115/CE, que autoriza internamientos de hasta 18 meses, recientemente reforzada por la Recomendación (UE) 2017/432 de la Comisión, donde se anima a los Estados miembros a usar estos centros para llevar a cabo la política de control migratorio. Un marco normativo que, en suma, viene a permitir que, mediante auto judicial, se detenga a una persona que no ha realizado ningún crimen y se la encierre durante 60 días por sospecharse que podría estar cometiendo una infracción administrativa.

 

A la hora de defender su cierre los argumentos más habituales tienen que ver con su falta de eficacia, el carácter no-excepcional de los mismos, la naturaleza efectivamente penitenciaria de los centros y, más importante, su desproporcionalidad. Veámoslos.

 

Como decíamos, los CIEs pretenden asegurar que la expulsión del inmigrante aparentemente irregular pueda llevarse a cabo, y de allí que se lo encierre para –dicho brevemente- “tenerlo controlado”. Sin embargo, el porcentaje de personas que finalmente acaba por ser expulsada es bastante bajo. Tan es así que en 2016 hasta un 71% de los migrantes encerrados lo fueron en balde. Una tasa de “falsos positivos” que, dado lo gravoso de la medida, es sumamente criticable. Apuntar en este sentido que “el porcentaje de expulsiones con respecto al número de internos varía enormemente dependiendo de cada CIE. De hecho, en 2016 el porcentaje en el CIE de Valencia y el de Murcia fue aproximadamente de un 59%, mientras que el de Las Palmas de Gran Canarias a penas llegó a un 1%. Además, la evolución de la eficiencia de cada CIE es dispar, siendo la pauta más común en ellos el descenso paulatino de la eficiencia (Garcia, 2017:39)”. Una falta de eficacia que, a su vez, pone en duda el carácter supuestamente expecional que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, debería revestir esta medida.

 

 Fuente: Informe “Razones para el cierre de los CIE: del reformismo a la abolición” elaborado por Garcia (2017:38) a partir de los Informes del Mecanismo Nacional de Prevención contra la Tortura 2013, 2014, 2015 y 2016.

 

En esta línea recordar que, después de la STC 85/2019, "la redacción final del art. 294.1 LOPJ , una vez excluidos los incisos declarados inconstitucionales y nulos, es la siguiente “Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos o haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios (STS 3121/2019)". Por tanto, lo más coherente sería entender que la responsabilidad patrimonial de la Administración (art.121 CE) también debiera incluir los casos en que se internara a alguien en un CIE equivocadamente. 

 

¿Qué decir de su naturaleza no-penitenciaria, también exigida por la STC 115/1987, de 7 de julio de 1987? ¿Acaso es cierto que, tal y como prescribe el art. 60.2 de la Ley de Extranjería, los CIEs “estarán dotados de servicios sociales, jurídicos, culturales y sanitarios. [Y que] Los extranjeros internados estarán privados únicamente del derecho ambulatorio”. Lo cierto es que son muchos los elementos que ponen en entredicho el cumplimiento efectivo de este mandato. Tal y como recoge Rodrígeuz (2017), los CIEs destacan por su oscuridad, por la existencia de humedades, la falta de acondicionamiento que asegura el frío en invierno y el calor durante el verano, la existencia de mamparas que impiden el contacto físico de los internos con sus visitas, y muy especialmente, la ausencia de dependencias médicas y de ocio, limitando la tediosa y tensa vida de los internos a pasear por el patio o amontonarse en las habitaciones. De allí que Manzanedo (2016) describa las condiciones de habitabilidad como “calamitosas”, debidas a lo antiguo y descuidado de los centros, a la falta de agua caliente, la escasa información sobre cuál es la situación del interno, la práctica ausencia de traductores y, en general, un gran acento en la seguridad y el control de los internos por encima de otras condiciones que aseguren realmente que el inmigrante no vive como un convicto. Prueba de ello son los muchos Autos que los distintos Juzgados de Control han ido dictando a lo largo de los años instando mejoras de todo tipo que, no obstante, se llevan a cabo de manera muy defectuosa (vid. Rodrígeuz, 2017). En este sentido, destaca especialmente que diversos CIEs se encuentran o hayan encontrado en lo que antaño fueran cárceles -sería el caso de Barranco Seco- y que, desde hace algunos años, los internos convivan con extranjeros condenados penalmente y trasladados de prisión a los CIEs a la espera de ser expulsados del país.

 

Problemas de todo tipo puestos de relieve reiteradamente por el Defensor del Pueblo, que se añaden a las sospechas de posibles torturas, muertes evitables, menores encerrados y un largo etcétera tantas veces denunciados por académicos, abogados y activistas. Por todo ello, son varios los autores (Solanes, 2016: 38; Boza, 2017:48; Garcia, 2017:68) que apuestan, ya no por su reforma, sino directamente por su cierre definitivo, en especial por entender que existen medidas de aseguramiento alternativas mucho menos lesivas. No obstante, aun cuando de los datos expuestos se desprenda que los CIEs debieran usarse de manera mucho más restrictiva, es poco plausible sostener que, dado el estado actual de las medidas cautelares, aquellos fueran innecesarios en cualquier situación. Seguramente sea cierto que en no pocas ocasiones medidas menos lesivas como, por ejemplo, la retirada del pasaporte o la presentación periódica ante las autoridades, pudieran conseguir el mismo fin. Pero es difícil no pensar que, en tantas otras ocasiones, el inmigrante que ha enfrentado peligros muy significativos para llegar a España y que sabe a lo que se expone de ser expulsado hará lo que sea para evitarlo.

 

Sin embargo, en un Estado de Derecho no todo lo que es necesario es también aceptable. Por muy legítimo o deseable que pueda ser un fin –no entramos ahora en esta cuestión- no puede emplearse cualquier medio para su consecución. Al contrario, hay ocasiones en que la Administración debe “rendirse” si para la consecución de sus objetivos tuviera que incurrir en desproporciones manifiestas. Tal sería el caso de la privación de libertad de hasta 60 días sin haber cometido ningún crimen y, quizás, ni tan siquiera una infracción administrativa. De este modo, y como denunciara el Defensor del Pueblo en 1985, el internamiento en los CIEs no puede considerarse conforme al artículo 25.3 de la Constitución en donde se establece que «la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad».

 

Lamentablemente, es bien conocido que el Tribunal Constitucional no lo apreció así en la Sentencia 115/1987, de 7 de julio, donde estableció que, en caso de ser excepcional, en un centro no penitenciario, previa resolución judicial y con posibilidad de revisión, la privación de libertad más allá de las 72 horas fijadas como límite en el art. 17.2 CE sería una medida aceptable para el aseguramiento de la expulsión de inmigrantes irregulares. Fueron dos las razones en las que se amparó para fundar su fallo. En primer lugar, y como razonamiento introductorio, el Tribunal destacó que el internamiento quedaba auspiciado por el art. 5.1 de la Convención Europea de Derechos Humanos que, efectivamente, en su apartado (f) dispone que la privación de libertad será aceptable “Si se trata de la detención preventiva o del internamiento, conforme a derecho, de una persona para impedir que entre ilegalmente en el territorio o contra la que esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición.” No obstante, puede responderse que en España solo se permite lo que la Constitución dispone, sin que las normativas internacionales –como la Directiva ya mencionada- puedan legitimar lo que está impide. De hecho, si debiéramos regirnos por la Convención Europea de Derechos Humanos, podría encerrarse a las personas por ilícitos de todo tipo, toda vez que el apartado (b) del artículo 5 de la Convención permite el internamiento “para asegurar el cumplimiento de una obligación establecida por la ley”.

 

Señalada esta cuestión, el Tribunal expone su argumento principal que, resumidamente, consiste en señalar que, como el internamiento lo acuerda un juez (a petición de la Administración), entonces el ingreso en el CIE no puede considerarse una decisión administrativa:

 

Lo que el precepto legal establece es que el órgano administrativo, en el plazo máximo de setenta y dos horas, ha de solicitar del Juez que autorice el internamiento del extranjero pendiente del trámite de expulsión. El órgano judicial habrá de adoptar libremente su decisión teniendo en cuenta las circunstancias que concurren en el caso, en el bien entendido no las relativas a la decisión de la expulsión en si misma (sobre la que el Juez no ha de pronunciarse en este procedimiento), sino las concernientes, entre otros aspectos, a la causa de expulsión invocada, a la situación legal y personal del extranjero, a la mayor o menor probabilidad de su huida o cualquier otra que el Juez estime relevante para adoptar su decisión. Interpretado en estos términos el precepto impugnado es plenamente respetuoso no sólo del art. 17.2 de la Constitución, sino, al mismo tiempo, también del art. 25.3, al no ser una decisión administrativa, sino judicial, la que permite la pérdida de libertad, pues no existe condicionamiento alguno sobre el Juez para decidir sobre esa libertad. Tampoco entraría el precepto en colisión con el art. 24.2 de la Constitución, porque del mismo no se deduce limitación alguna de los derechos de defensa del extranjero ni se impide su intervención en el correspondiente procedimiento (STC 115/1987).”

 

¿Qué decir al respecto? A mi parecer se trata de una interpretación muy forzada, que vacía de contenido al precepto analizado. No en vano el art. 25.3 CE habla de sanciones que, directa o subsidiariamente, conlleven privación de libertad. Que la “última firma” la ponga un juez y no un policía es, a efectos constitucionales, irrelevante, ya que, en ambos casos, se trata de de asegurar una resolución meramente administrativa. Si un razonamiento así fuera acertado, significaría que cualquier Juzgado de lo Contencioso-Administrativo podría imponer penas de prisión sin que cupiera entender violado el art. 25.3 CE. Dicho de otro modo, es absurdo interpretar que las sanciones administrativas no pueden conllevar X pero que, en cambio, las medidas cautelares destinadas a asegurar el hipotético cumplimiento de la sanción sí pueden conllevar X. Un principio este que, de hecho, ya impera en nuestro ordenamiento en relación a la prisión provisional: en la medida en que la prisión provisional puede extenderse hasta los 2 años de duración, el art. 503 LECrim limita su imposición a aquellos investigados cuyos presuntos delitos conlleven una pena de prisión cuyo máximo sea igual o superior a dos años (en caso de no tener antecedentes). En efecto, así como sería absurdo encerrar a alguien cautelarmente mientras se investiga un hurto leve para el que se reserva una pena de multa (art. 234.2 CP), es absurdo encerrar a alguien mientras se investiga un ilícito administrativo para el que se reserva una “pena” de expulsión. De acuerdo con el viejo principio, tan presente en el ámbito administrativo, “Qui potest plus, potest minus” (quien puede lo más, puede lo menos). Luego, a sensu contrario se entiende que quien no puede lo más –sancionar privando de libertad- tampoco puede lo menos –asegurar el cumplimiento de la sanción privando de libertad.

 

Dice el famoso poema alemán que “Primero vinieron por los socialistas, y yo no dije nada, /porque yo no era socialista./ Luego vinieron por los sindicalistas, y yo no dije nada,/ porque yo no era sindicalista./ Luego vinieron por los judíos, y yo no dije nada,/ porque yo no era judío./ Luego vinieron por mí, y no quedó nadie para hablar por mí.” Sobra decir que la situación actual no puede compararse ni remotamente con la Alemania Nazi. Sin embargo, tampoco hace falta ser un gran constitucionalista para apreciar que los CIEs no encajan en nuestro ordenamiento, sino que, bien al contrario, constituyen una excepción flagrante al sistema de derechos y libertades por el que nos regimos. Una excepción que, además de afectar directamente a miles de inmigrantes anualmente, constituye un peligro para todos.

 

-VV.AA. (Coord. GARCÍA ESPAÑA, E.) (2017). “Razones para el cierrede los CIE:del reformismo a la abolición”, Observatorio del sistema penal ante la inmigración (OCSPI).

 

-VV.AA (Coord. MARTÍNEZ ESCAMILLA, M). (2015). “Detención, internamiento y expulsión administrativa de personas extranjeras”. Cuadernos Digitales de Formación (CGPJ).

 

-SOLANES CORELLA, A. (2016). “Un análisis crítico de los centros de internamiento de extranjeros en España: normativa, realidad y alternativas“. Revista Telemática de Filosofía del Derecho, (19).

 

-RODRIGUEZ CANDELA, J.L (2017). “Están justificados los centros de internamiento de extranjeros?” TSN. Transatlantic Studies Network: Revista de Estudios Internacionales, (4).

 

 

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