Declaración unilateral de independencia, ¿son legales? El caso kosovar

Fuente: Wikipedia 

 

El 17 de febrero de 2008 el parlamento kosovar declaraba unilateralmente su independencia (DUI) respecto a Serbia. ¿Cómo se llegó a ese punto? La extinta Yugoslavia había sido, desde principios del siglo XX, un territorio muy inestable, atravesado por profundas tensiones étnico-religiosas que el autoritario y popular Tito controló mediante una dura represión política. Tras su muerte en 1980 y el ascenso al poder de Milošević en 1989, la crispación entre los distintos nacionalismos solo fue en aumento, culminando en las intentonas separatistas eslovenas y croatas en el verano de 1991. Belgrado no se lo pensó dos veces y envió a los tanques. Se iniciaba así la Guerra de los Balances, un conflicto indescriptiblemente cruel. Fue tanta la violencia implicada que la OTAN se decidió a intervenir militarmente en dos ocasiones. Primero en 1995, en respuesta a, entre otras razones, las atrocidades cometidas durante el sitio de Sarajevo; y posteriormente en 1999 -sin autorización del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CS)- en la denominada Operation Allied Force, cuyos bombardeos motivarían el fin de la guerra y la firma del Tratado de Kumanovo el 9 de junio de 1999. Un solo día después, el CS adoptaba la resolución 1244, por la que se creaba un régimen jurídico particular para la región del Kosovo y Metohija que, si bien seguía formando parte de la muy menguada Yugoslavia, sería administrada por Naciones Unidas (NNUU).

 

Huelga decir que, al término del conflicto, la situación en Kosovo está lejos de haberse resuelto. Superar ese régimen especial en unos términos aceptables para ambas partes capaz de garantizar la estabilidad en la región no iba a ser tarea sencilla. Pasaron los años, se intensificaron los esfuerzos diplomáticos, pero nada conseguía desatascar la coyuntura. De entre las distintas soluciones que se propusieron destaca muy especialmente el llamado “plan Ahtisaari”, propuesto en febrero de 2007 por el enviado especial de NNUU y futuro nobel de la paz Martti Ahtisaari que, no viendo otra opción, defendió la secesión (internacionalmente supervisada) del Kosovo. Como era de esperar no prosperó. Además de la clara oposición rusa y china, las distintas resoluciones de NU desde 1998 habían sido claras en este aspecto: se apoyaba el otorgamiento de una mayor autonomía para el Kosovo sí, pero siempre respetando la soberanía e integridad territorial yugoslava. Evidentemente, la propuesta del expresidente finés fue recibida con sumo agrado en Pristina.

 

Poco después, en noviembre de 2007 las elecciones regionales auparon al poder al ex guerrillero Hashim Thaçi y conformaron un parlamento unánimemente nacionalista. Los meses siguientes presenciaron los últimos esfuerzos de la diplomacia internacional, derrotados formalmente el 17 de febrero por los 109 parlamentarios kosovares al proclamar la DUI. Ya fuera por el recuerdo de la guerra o por el apoyo estadounidense a Kosovo, las autoridades serbias encararon esta declaración de manera mucho más pacífica: a través de la Asamblea General de NU solicitaron a la Corte Internacional de Justicia que se pronunciara sobre si “¿Se ajusta al Derecho internacional la declaración unilateral de independencia formulada por las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo?”. De bien seguro que la respuesta de La Haya cogió por sorpresa a muchos. Veámosla. 

 

Después de unas consideraciones preliminares sobre competencia, la Corte pasa a estudiar el alcance y significado de la cuestión precisando que no se le pregunta por “las consecuencias jurídicas de esa declaración”, “si Kosovo ha alcanzado la condición de Estado” ni tampoco “sobre la validez o efectos jurídicos del reconocimiento de Kosovo por los Estados que lo han reconocido”. Asimismo, afirma que la pregunta por si la declaración se ajusta a Derecho “gira en torno a si el derecho internacional aplicable prohíbe la declaración de independencia”, es decir “si la declaración de independencia se aprobó o no en infracción del derecho internacional”.

 

Fijada la discusión, ¿qué nos dice el derecho internacional al respecto? La Corte considera que de la práctica histórica durante el s. XVIII y s. XIX no cabe extraer que las DUI sean ilegales, ni que el surgimiento y desarrollo durante el s. XX del principio de libre determinación de los pueblos haya modificado esta constante[1]. Más significativo aún: considera que el principio de integridad territorial tan repetido en el plano iusinternacional “se circunscribe al ámbito de las relaciones entre Estados”. Es decir, que no impone obligaciones intraestatales. Y que si el Consejo de Seguridad ha condenado determinadas declaraciones de independencia no es por su carácter unilateral, sino porque “iban o habrían ido acompañadas de un uso ilícito de la fuerza o de otras infracciones graves de las normas del derecho internacional general”.

 

Sin embargo, el derecho internacional también cuenta con normas particulares, en este caso la ya mencionada resolución 1244 y sus anexos, por la que se creaba el régimen administrativo particular en el que viviría Kosovo desde el fin de la guerra. ¿Acaso se respetó este marco legal?

 

En este punto el razonamiento del Tribunal se divide en dos partes. Por un lado, afirma que el fin de la resolución 1244 era establecer un marco provisional que pusiera fin a los graves problemas humanitarios de la región, organizar instituciones locales de autogobierno y estabilizar la situación. Algo que, en todo caso, no predeterminaba el estatuto definitivo que la región debía adoptar. De otra parte, sostiene que los autores de la DUI “no actuaron, ni pretendieron actuar, en su calidad de institución creada por ese ordenamiento jurídico y facultada para actuar dentro de él, sino que decidieron adoptar una medida cuya significación y efectos se situaran fuera de ese ordenamiento”. Esto es, que el acto enjuiciado fue realizado por los “dirigentes democráticamente elegidos” del pueblo kosovar, y no por las instituciones provisionales creadas por NU, tal y como presupone la pregunta elevada a la Corte. De este modo, y en la medida en que la resolución 1244 no se dirigía a esos sujetos –pues se dirigía a las instituciones por ella creada[2]-, ni determinaba el estatuto final de la región –solo se interesaba por su régimen provisional-, la Corte concluye que la resolución 1244 no puede considerarse violada por la DUI, pues una y otra realidad se moverían en planos totalmente separados[3]. “En consecuencia, la Corte estima que la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad no impedía que los autores de la declaración de 17 de febrero de 2008 proclamaran la independencia de Kosovo respeto de la República de Serbia. Así pues, la declaración de independencia no vulneró la resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad.”

 

Seguramente se trate de uno de los pronunciamientos más influyentes de la Corte, también de los más discutidos. Si repasamos la literatura al respecto es fácil encontrar afirmaciones tan categóricas como “El 22 de julio de 2010 no pasará a la historia como un buen día ni para el Derecho internacional ni para la Corte Internacional de Justicia” (Bermejo y Gutiérrez, 2010:8) o “[La corte] utiliza argumentos cuya mera lectura produce vergüenza ajena” (Liceras, 2013:9). Un malestar que, de acuerdo con los votos particulares que acompañan a la resolución, también anidó en el seno del propio Tribunal. ¿Por qué?

 

De una parte, porque la interpretación súper restrictiva que se hace de la pregunta deja mucho que desear. Sin duda es interesante lo dicho sobre el alcance del principio de integridad territorial y saber que, en sí misma, una DUI no tiene por qué ser ilegal. Ahora bien, sin aclarar qué efectos genera, la cuestión se queda bastante coja. Al fin y al cabo, tampoco es contrario a Derecho que cualquiera de nosotros declare pacíficamente la independencia de su casa. Pero resulta esencial saber si la DUI kosovar fue algo más que eso. ¿Qué puede hacer Belgrado? Si interviene militarmente en Kosovo ¿estará invadiendo un tercer Estado en clara violación de la Carta de Naciones Unidas? ¿O su intervención sería perfectamente legal, un asunto doméstico más? ¿Pueden terceros Estados reconocer al Kosovo, o estarían injiriéndose en los asuntos internos de Serbia? Contrariamente a lo sostenido al final del párrafo 56, era evidente que lo que la Asamblea General quería saber si, además de no estar prohibida, la DUI podía quedar amparada por algún principio o norma en cuya virtud se desplegara este o aquel efecto. La –suponemos bienintencionada- prudencia de la Corte al emitir su Opinión ha provocado una inseguridad jurídica nada desdeñable. El calificativo tópico con el que se acostumbra a describir la situación kosovar –“limbo jurídico”- es muy acertado.

 

De otra, porque los distintos razonamientos y premisas empleadas generan otras tantas dudas. En cuanto a la autoría, que los firmantes de la DUI se percibieran, presentaran y procuraran actuar como los representantes del pueblo kosovar, no excluye que, objetivamente, también integraran la Asamblea de Kosovo y que sus actos fueran los de esta. No al menos sin un razonamiento mucho más extenso que el ofrecido en el que se detallara cuándo y porqué un grupo de individuos actúa en una calidad u otra. En cuanto al contenido de la resolución 1244 es de recordar que, si bien no establece recetas finales, sí toma la integridad y soberanía Serbia como marco en que operar. Extremo que la propia Corte menciona en varios puntos del dictamen pero que obvia en sus conclusiones. Finalmente, la comprensión limitada del principio de integridad territorial también puede ser objeto de críticas. Y es que si los Estados deben abstenerse de violar la integridad territorial de terceros es porque unos y otros son soberanos. Una soberanía que, en principio, podría imponer obligaciones intranacionales más allá de la genérica prohibición de no usar la fuerza. Dicho de otro modo, si un sujeto de derecho internacional no puede alterar la integridad territorial de otro sujeto de derecho internacional, lo más natural es comprender que cualquiera debe abstenerse de hacerlo. De nuevo, si esto no es así, si la integridad territorial de los Estados solo es un límite legal para los agentes internacionales, sería conveniente aportar algo más que unas pocas frases justificativas de tipo histórico.

 

Hoy Kosovo funciona como un Estado en prácticamente todos los sentidos pero, como sucede con algunos territorios más, no goza de reconocimiento internacional pleno. Entre sus aliados, Estados Unidos y gran parte de la Unión Europea. Del otro, Rusia, muchas naciones sudamericanas y, por la cuenta que le trae, España. La OTAN lo clasifica como un “enclave”. Seguramente la delicada situación que se vivía por aquel entonces provocó que la Corte no quisiera mojarse más. Jurídicamente se perdió una gran oportunidad para aclarar la tan discutida “secesión remedio” -la secesión en contextos gravemente injustos, en que se vulneren derechos humanos de forma sistemática-, y se ofreció un dictamen impropio de un órgano tan importante. Políticamente pueda que fuera la decisión más sensata.  

 

 

 

[1] “La Corte señala en primer lugar que en los siglos XVIII y XIX y a comienzos del siglo XX se realizaron muchas declaraciones de independencia que, con frecuencia, suscitaron la enérgica oposición del Estado respecto del cual se declaraba la independencia. Esas declaraciones a veces dieron lugar a la creación de un nuevo Estado, y otras no. Sin embargo, en conjunto la práctica de los Estados no sugiere en ningún caso que el hecho de promulgar la declaración se considerara contrario al derecho internacional. Por el contrario, de la práctica de los Estados en ese período se desprende claramente que el derecho internacional no prohibía las declaraciones de independencia. En la segunda mitad del siglo XX, el derecho internacional en materia de libre determinación evolucionó hasta dar lugar a un derecho a la independencia de los pueblos de los territorios no autónomos y de los pueblos sometidos a la subyugación, dominación y explotación extranjeras. Han surgido muchos Estados nuevos a raíz del ejercicio de este derecho. Sin embargo, también ha habido casos de declaraciones de independencia fuera de este contexto. La práctica de los Estados en estos últimos casos no revela la aparición en el derecho internacional de una nueva norma que prohíba la adopción de una declaración de independencia en tales casos.”

 

[2] “Su principal objetivo [de la resolución 1244] es imponer obligaciones y conferir autorizaciones a los Estados Miembros de las Naciones Unidas y a órganos de las Naciones Unidas como el Secretario General y su Representante. […] No hay nada en el texto de la resolución 1244 (1999) que indique que el Consejo de Seguridad tuviera la intención de imponer, además, una obligación específica de actuar o una prohibición de actuar dirigía a esos otros agentes

 

[3] “Así pues, la resolución 1244 (1999) no impedía la adopción de la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 porque ambos instrumentos operaban a distinto nivel: a diferencia de la resolución 1244 (1999), la declaración de independencia era un intento de fijar de manera definitiva el estatuto de Kosovo”.

 

-Bermejo, R y Gutiérrez, C., (2010) “La declaración unilateral de independencia de Kosovo a la Luz de la opinión de la Corte de Justicia Internacional” en Anuario Español de Derecho Internacional, vol.26.

 

-Liceras, J.L., (2013) “La opinión consultiva de la corte internacional de justicia sobre Kosovo de 22 de julio de 2010: una interpretación judicial sui generis para un caso que no lo es. Aplicabilidad de la cláusula de salvaguardia de la resolución 2625 (xxv) o de la “secesión como remedio”” en Revista electrónica de estudios internacionales, núm. 25.

 

 

 

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