Pan y Circo: las políticas alimentarias en la Antigua Roma

05/02/2019

 

 

 

“…desde hace tiempo —exactamente desde que no tenemos a quien vender el voto—, este pueblo ha perdido su interés por la política, y si antes concedía mandos, haces, legiones, en fin todo, ahora deja hacer y sólo desea con avidez dos cosas: pan y juegos de circo”. (Juvenal, Sátiras X, 77–81.)

 

 

De toda la obra del poeta Juvenal quizás sea esta frase una de las más conocida de todas, en la que trata de denunciar una situación muy particular vivida en la Roma de su momento. Juvenal se queja con amargura de que el pueblo romano, que antes luchaba activamente por sus derechos políticos y la concesión tanto de magistraturas como de cargos militares, se conformaba en ese momento con recibir gratuitamente trigo y espectáculos gratuitos. Naturalmente, esto nos lleva a preguntarnos en qué momento comenzaron a concederse estos repartos de trigo gratuitos (puesto que sabemos que la organización de espectáculos era una responsabilidad de los diversos magistrados) y por qué el pueblo romano los convirtió en un derecho básico para ellos.

 

Sin duda alguna, desde los propios comienzos de la Antigüedad la manutención de los individuos se convirtió en un problema clave para los distintos gobernantes, aunque la mayoría de ellos no consiguieron dotarse de un órgano regulador efectivo que pudiese distribuir los recursos alimentarios. Ello provocó que, cuando la población sufriese carestía de alimentos, este asunto se convirtiese en un tema de dominio público y político, produciendo en muchas ocasiones tumultos y revueltas.

 

De esta forma, llegamos al mundo romano, donde esta tarea se encomendó a los magistrados ordinarios, sobre todo a los ediles, para que tratasen de regular el abastecimiento del trigo a un precio considerado justo. Y fue a partir del año 299 a.C. cuando el Estado aprovechó para comenzar a comprar trigo y venderlo a un precio moderado, facilitando que los más pobres pudiesen adquirir este bien de primera necesidad, y estableciendo un precedente que, en casos de extrema necesidad, permitía la subsistencia de las clases bajas[1]. De esta forma, nos encontramos al comienzo de la política de las frumentationes[2] o políticas alimentarias del Estado Romano.

 

Una cuestión sumamente interesante que debemos de abordar es la de saber quiénes exactamente podían recibir los subsidios de alimentación y qué cuantía había para ello. Desde un primer momento, fue condición previa para recibir las ayudas el ser ciudadano romano (no se admitían esclavos, extranjeros e incluso mujeres[3]) y pertenecer a la plebe, aunque desconocemos exactamente qué nivel de pobreza era el que se consideraba apto para entrar a formar parte de este grupo[4]. Lo que está claro actualmente es que fue la plebe residente en Roma la más favorecida por estas distribuciones, que estaban a cargo, en un primer momento, del Erario público[5], aunque poco a poco diversos magistrados comenzaron a contribuir haciendo donaciones de trigo o aceite cuando alcanzaban el cargo o en ocasiones puntuales.

 

Desde un primer momento, fue condición previa para recibir las ayudas el ser ciudadano romano (no se admitían esclavos, extranjeros e incluso mujeres) y pertenecer a la plebe

 

 

Sin embargo, la iniciativa más importante se produjo en el año 132 a.C., gracias al impulso de Cayo Sempronio Graco[6], quien promulgó una ley frumentaria por la que el Estado se comprometía a mantener un precio constante y moderado para el trigo, a cargo del Erario Público[7]. Para poder desarrollar esta iniciativa de ley, Graco contaba con los recursos llegados a Roma desde todos los territorios conquistados hasta entonces, dependiendo de las importaciones de trigo provenientes de Sicilia, Cerdeña y África, lo que facilitó el desarrollo de su propuesta. Igualmente importante fue el hecho de que las distribuciones de trigo se hicieran igualitariamente a todos los ciudadanos plebeyos, sin mirar su umbral de pobreza, ya que el objetivo de esta Lex Frumentaria era el de, básicamente, mantener a un precio estable (y asequible para toda la población) este cereal[8], un bien de primera necesidad.

 

Después de las leyes de Cayo Sempronio Graco, la siguiente medida fue la establecida por la Lex Terentia Cassia Frumentaria del año 73 a.C., que fijó por primera vez las condiciones que debían cumplir los ciudadanos para disfrutar de las distribuciones de trigo, limitando el número de personas que tenían derecho a ellas y estableciendo en cinco modios[9] la cantidad recibida por individuo y vez[10]. Sin duda, la Lex Terentia Cassia Frumentaria fue sumamente importante, ya que permitió restringir el acceso a los repartos de trigo, limitándose a aquel sector de la población que se consideraba más necesitada.

 

Las leyes de Graco (y la reforma posterior del año 73 a.C.) fueron modificadas de manera radical cuando, en el año 58 a.C., el tribuno de la plebe Clodio consiguió que se votase una ley por la que todos los ciudadanos romanos (o, al menos, los que no pertenecían a las clases patricias) debían de recibir, de manera mensual, una determinada cantidad de trigo gratis, junto con otros alimentos de primera necesidad, que les permitiese asegurarse su sustento[11]. El trigo no se ofrecía a todos los habitantes de la ciudad, sino a aquellos que estaban inscritos como ciudadanos de tal forma que un importante número de personas no podía acceder a estos alimentos gratuitos. Sin embargo, lo cierto es que las medidas de Clodio, pese a resultar insuficientes, ampliaron enormemente el grupo de personas que tenían asegurados, mes a mes, los alimentos más básicos.

 

Aun cuando supusieron unas interesantes medidas sociales, lo cierto es que el reparto gratuito de alimentos se convirtió enseguida en un arma de doble filo, utilizada por los políticos para conseguir mayores apoyos. El primero de ellos que supo ver claramente la oportunidad fue Cneo Pompeyo Magno quien, en el 57 a.C., consiguió ser nombrado, de manera extraordinaria, responsable del abastecimiento de Roma durante cinco años, lo que superaba el cargo anual del resto de las magistraturas:

 

Nombrado prefecto de los abastos, para entender en su acopio y arreglo envió por muchas partes comisionados y amigos, y dirigiéndose él mismo por mar a la Sicilia, a la Cerdeña y al África, recogió gran cantidad de trigo.” (Plutarco, Vida de Pompeyo, L.)

 

Otro de estos políticos fue Cayo Julio César quien, cuando entró en Roma en el año 46 a.C., decidió celebrar su triunfo regalando a cada ciudadano unos tres litros de aceite, obtenidos en su victoria de la guerra de África:

 

Luego que volvió del África a Roma, lo primero que hizo fue dar grande importancia ante el pueblo al hecho de haber sojuzgado una región tan extensa, que contribuía cada año en beneficio del público con doscientas mil fanegas o medimnos áticos de trigo y ciento veinte mil arrobas de aceite.” (Plutarco, Vida de César, LV.)

 

Igualmente, fue el propio César el que, en el año 44 a.C., decidió crear los primeros cargos administrativos relacionados con la distribución de trigo (los llamados ardiles ceriales) y limitó, de nuevo, a unos 150.000 el número de ciudadanos que tenían derecho a recibir alimentos de manera gratuita. Julio César sentó los precedentes para las posteriores reformas que, como veremos, establecieron mecanismos de carácter político para asegurar el abastecimiento de la ciudad de Roma.

 

Los momentos finales de la República fueron, para Roma, una fase sumamente convulsa hasta la llegada al poder de Cayo Octavio, quien se convirtió en el emperador Augusto. Sometió a Roma y a sus provincias a su control, inaugurando una nueva era de paz y prosperidad que dio paso a la etapa política del Imperio. Entre las diversas medidas que estableció Augusto se encontraban aquellas que procuraban el abastecimiento de la ciudad, entre las que se encontraban los repartos gratuitos de alimentos, lo que proclamó orgullosamente en su testamento político para dejar constancia:

 

“…y en mi undécimo consulado, concedí doce distribuciones públicas de trigo, con trigo que compré como particular…”. (Res Gestae Divi Augusti, 15.1.)

 

Desde el año en que fueron cónsules Gn. y P. Léntulo, por ser insuficiente el dinero recaudado, hubo ocasiones en que pagué, de mis propios graneros y patrimonio, los tributos en trigo y dinero metálico a cien mil hombres y, en otras, aún a muchos más.” (Res Gestae Divi Augusti, 18.)

 

Las distribuciones gratuitas de alimentos realizados por Augusto fueron lo suficientemente importantes para el emperador como para que lo reflejase en ese testamento político que es la Res Gestae, ya que fueron utilizadas como una medida que aseguraba la estabilidad de la sociedad romana. Los propios autores clásicos también recogieron esta faceta de la política augustea, como nos narra Suetonio, el cual afirmaba que el emperador, en época de escasez, se preocupaba por distribuir trigo a todos los ciudadanos, manteniendo con ello la paz y el orden. Incluso en una ocasión en la que no contaban con existencias para todos los ciudadanos, ordenó la expulsión de Roma de esclavos en venta, gladiadores, siervos domésticos y otros tantos más. De esta forma, al reducir el número de habitantes de la ciudad, podía distribuir mejor los recursos alimenticios[12], garantizando el abastecimiento de los ciudadanos romanos. Ello nos habla de lo importante que fue en este momento la política de carácter social, aun cuando provocase la dependencia de la plebe, la situación reflejada en el famoso “Pan y Circo”.

 

El reparto gratuito de alimentos se convirtió enseguida en un arma de doble filo, utilizada por los políticos para conseguir mayores apoyos

 

 

Entre las medidas de Augusto no solo tenemos aquellas que se limitaban al reparto gratuito de alimentos, sino que también se encontraba la organización, entre los años 8 y 14 d.C., de un servicio administrativo (la praefectura annonae o prefectura de abastecimientos)[13] con el que asegurar la llegada de suministros a la ciudad. El establecimiento de la prefectura de la annonae, aunque no tenía el mismo carácter que el de los repartos gratuitos, fue también muy importante para el desarrollo de las políticas alimentarias de Roma, puesto que trataba de asegurar, en todo momento, el abastecimiento completo de la ciudad. La prefectura de la annonae tuvo una enorme relevancia política. De hecho, para evitar que la persona que ostentase este cargo pudiese deponer al emperador o manejar a la plebe a su antojo, Augusto desarrolló un complejo sistema por el que la adquisición de los alimentos estaba gestionada de manera directa por los procuratores caesaris (o procuradores del emperador), unos funcionarios civiles que dependían directamente de él. Ellos eran los encargados de abastecer tanto a Roma como a las legiones. A su vez, el prefecto de la annona sólo podía dirigir los alimentos que los procuradores ya hubiesen obtenido, quedando privado de la fuerza política y económica que le hubiese otorgado el poder comprar directamente él los abastecimientos. Asimismo, tampoco dependía del prefecto de la annona el reparto de trigo que recibían los ciudadanos de manera gratuita, sino que su control recaía en otros dos prefectos, los praefecti frumenti dandi (literalmente, los prefectos encargados de distribuir el trigo). Estos funcionarios recibían el trigo del prefecto de la annona y se encargaban de su reparto, sin que pudiese mediar el prefecto de la annona. Sin duda, con estas divisiones, Augusto trató de evitar que una sola persona pudiese controlar el abastecimiento de la plebe y de los soldados, convirtiéndola en una arrojadiza arma política[14].

 

Igualmente, el prefecto de la annona no sólo debía de procurar que hubiese reservas necesarias de trigo para realizar las entregas gratuitas, sino que debía vigilar las fluctuaciones de precio de los alimentos de primera necesidad en los mercados, asegurándose de que se mantenían siempre a un precio razonable y asequible, facilitando que las clases más desfavorecidas pudiesen adquirir trigo y aceite. De esta forma, la prefectura de la annona se convirtió en un servicio de regulación de precios, que disponía de los productos almacenados en las provincias y Roma, asegurando un constante abastecimiento a la ciudad.

 

Poco a poco, y con todas estas medidas, la plebe comenzó a sentirse depositaria de este derecho a recibir los alimentos de primera necesidad, ya fuese a través de los repartos gratuitos o el establecimiento de un precio asequible. Por ello, los emperadores tenían que encargarse de proveer a todos los ciudadanos y no solo a la plebe frumentaria (el sector de la población que recibía el trigo de manera gratuita), de tal forma que los momentos de carestía se convirtieron en etapas peligrosas que les hacían tambalearse en su trono[15]. Para asegurar el abastecimiento de la ciudad, los emperadores tuvieron que conceder beneficios a aquellos funcionarios que se ocupasen de esta labor, facilitando de esta forma su buena disposición a la hora de realizar este trabajo. Tiberio y Claudio, por ejemplo, concedieron ciertos beneficios a quienes transportasen el grano a la Urbs en un año de escasez, convirtiéndose en los primeros ejemplos del hecho que condicionaba el desarrollo político del Imperio con el abastecimiento[16].

 

Los emperadores de las siguientes dinastías tuvieron igualmente que continuar con esta política de abastecimiento, conociéndose interesantes medidas que permitían el reparto del grano a la plebe por parte de Trajano (quien incluso estableció la institución de los alimenta, encargándose de ayudar y mantener a los niños más pobres del Imperio), Adriano y Antonino Pío[17]. De esta forma, vemos como tanto los repartos gratuitos como el establecimiento de precios bajos fijos para los alimentos fueron medidas que continuaron constantes dentro de las diversas políticas imperiales.  

 

Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo II d.C., el Imperio Romano comenzó a sufrir una crisis económica que se agudizó hacia finales del siglo III d.C. Esta crisis trajo consigo graves consecuencias políticas y sociales, entre las que destacaron la alteración de la moneda y los cambios drásticos de los precios, afectando directamente a la producción y al abastecimiento de los alimentos. Esta situación acarreó un fuerte malestar dentro de la mayoría de las clases sociales, preocupadas por los problemas económicos que sacudían al Imperio. Ello llevó a que, emperadores como Constantino, tratasen de reglamentar el pago de algunos impuestos en especies y su transporte a almacenes públicos, desde donde se repartían en casos de extrema necesidad. De esta forma, las políticas de repartos de alimentos decayeron durante el siglo III aunque a lo largo del siglo IV se trató de reanudar la tradición de realizar repartos periódicos gratuitos de pan, pero dirigidas hacia la población de Constantinopla, mientras que en Roma se hicieron de manera puntual[18].

 

Poco a poco, el Estado romano comenzó a verse obligado a suspender los repartos gratuitos de alimentos, centrándose directamente en la lucha contra los desórdenes económicos, sociales y militares. De esta forma, los graves problemas sufridos durante el Bajo Imperio Romano llevaron a que el Estado se despreocupase de las políticas alimentarias para centrarse únicamente en su propia supervivencia.

 

 

[1] ROLDÁN, J.M. (1980) “Contraste político, finanzas públicas y medidas sociales: la Lex Frumentaria de Cayo Sempronio Graco”. Memorias de historia antigua, número 4, p. 89.

[2] Con el término frumentationes se hacía referencia a las entregas gratuitas o ventas a menor precio que el de mercado, de trigo o de aceite.

[3] Las mujeres y los niños fueron excluidos al principio de estos repartos de alimentos, pero con el paso del tiempo (sobre todo, durante la etapa imperial) fueron admitiéndose en ellos, siempre que perteneciesen a alguna familia romana.

[4] APARICIO PÉREZ, A. (2006) “Las grandes reformas fiscales del Imperio Romano (Reformas de Octavio Augusto, Diocleciano y Constantino)”. Universidad de Oviedo, p. 25.

[5] BLANCH NOUGUÉS, J.M. (2007) Régimen jurídico de las fundaciones en derecho romano. Librería-Editorial Dykinson, p. 147.

[6] Las reformas agrarias de los hermanos Graco merecen más espacio del que disponemos aquí, por su trascendencia en la historia de Roma. Recomendamos al lector interesado acercarse a Tiberio y Cayo Sempronio Graco en el artículo de J.M. Roldán (Contraste político, finanzas públicas y medidas sociales: la Lex Frumentaria de Cayo Sempronio Graco”) o en la tesis de Fernando Ortiz Montoya (“Las Reformas Gracanas” https://eprints.ucm.es/2159/1/T16975.pdf).

[7] ROLDÁN, J.M. (1980) “Contraste político, finanzas públicas y medidas sociales: la Lex Frumentaria de Cayo Sempronio Graco”. Memorias de historia antigua, número 4, p. 93.

[8] APARICIO PÉREZ, A. (2006) “Las grandes reformas fiscales del Imperio Romano (Reformas de Octavio Augusto, Diocleciano y Constantino)”. Universidad de Oviedo, p. 25.

[9] Medida de capacidad usada por Roma para los cereales. Se ha establecido actualmente una equivalencia a 8.75 litros.

[10] APARICIO PÉREZ, A. (2006) “Las grandes reformas fiscales del Imperio Romano (Reformas de Octavio Augusto, Diocleciano y Constantino)”. Universidad de Oviedo, p. 26.

[11] APARICIO PÉREZ, A. (2006) “Las grandes reformas fiscales del Imperio Romano (Reformas de Octavio Augusto, Diocleciano y Constantino)”. Universidad de Oviedo, p. 25.

[12] REMESAL RODRÍGUEZ, J. (1995) “El sistema annonario como base de la evolución económica del Imperio Romano”. PACT 27, 1990, p. 357.

[13] REMESAL RODRÍGUEZ, J. (2002) “Providentia et annona: Cum ventri tibi humano negotium est”. Religión y propaganda politica en el mundo romano, p. 121.

[14] REMESAL RODRÍGUEZ, J. (2002) “Providentia et annona: Cum ventri tibi humano negotium est”. Religión y propaganda politica en el mundo romano, p. 122.

[15] REMESAL RODRÍGUEZ, J. (2002) “Providentia et annona: Cum ventri tibi humano negotium est”. Religión y propaganda politica en el mundo romano, p. 124.

[16] REMESAL RODRÍGUEZ, J. (2002) “Providentia et annona: Cum ventri tibi humano negotium est”. Religión y propaganda politica en el mundo romano, p. 124.

[17] GARZÓN BLASCO, J.A. (1988) “La política alimentaria desde Trajano a Antonino Pío en la propaganda numismática”. Studia Histórica, Historia Antigua, vol. 6, p. 168.

[18] BLANCH NOUGUÉS, J.M. (2007) Régimen jurídico de las fundaciones en derecho romano. Librería-Editorial Dykinson, p. 148.

 

 

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