Formas de Gobierno (II): Presidencialismo

23/08/2018

En el primer artículo de esta serie abordamos las principales características de los sistemas parlamentarios, el modelo institucional más común en Europa y la mayoría de ex colonias británicas. En este artículo nos centraremos en el otro gran modelo por excelencia, los sistemas presidencialistas. El país más emblemático con este sistema es Estados Unidos, aunque también es el sistema hegemónico en América Latina y tiene una importante presencia en África y partes de Asia.

 

Principales características

 

Los sistemas presidencialistas llevan el principio de la división de poderes de Montesquieu un paso más allá de lo que lo hacen los modelos parlamentarios. De este modo y a diferencia del parlamentarismo, en el presidencialismo el ejecutivo no emana del parlamento si no que tiene un origen y legitimidad independiente. Así pues, en los países presidencialistas se celebran elecciones distintas para elegir a los miembros del parlamento y al presidente. El concepto de soberanía obtiene pues una doble dimensión en estos sistemas, pues aún cuando el sujeto donde ésta reside es único (pueblo, ciudadanía, nación, etc.) el poder legislativo y el poder ejecutivo se originan y legitiman en procesos democráticos separados. Además, normalmente el presidente es simultáneamente jefe de estado y jefe de gobierno, siendo esta también una de las principales diferencias con el modelo parlamentario. Una vez el presidente toma posesión del cargo, escoge discrecionalmente los miembros de su gabinete, que usualmente no deben ser ratificados por el parlamento ni forman parte de él.

 

A pesar de que el ejecutivo normalmente tiene considerables poderes en aspectos como asuntos exteriores, defensa o interior, en el presidencialismo el parlamento tiene importantes facultades para vetar las iniciativas del ejecutivo. Este veto parlamentario acostumbra a requerir de mayoría cualificada, es decir, de un apoyo mayor a la mayoría absoluta o simple de la cámara. A su vez, el presidente puede vetar leyes aprobadas por el parlamento. Hay un número importante de nombramientos de cargos donde también se pueden producir estos vetos en las dos direcciones, como miembros de los tribunales más importantes, jefes de agencias gubernamentales, diplomáticos, etc. La intención de este diseño institucional es que ninguna de las ramas del poder del estado, ya fragmentado de por si, pueda imponer su voluntad a las demás fácilmente. Estos “pesos y contrapesos” incentivan a los actores políticos a no aprobar medidas que no cuenten con un apoyo importante más allá de su facción política, ya que de lo contrario existen diversos “puntos de veto” que puede paralizarlas. El objetivo es pues conseguir que las medidas se adopten solo con un grado de consenso bastante significativo.

 

Como ya se indicó en el primer artículo con el ejemplo de la reciente moción de censura en España, a diferencia de los sistemas parlamentarios en el modelo presidencial el parlamento no puede deponer a un presidente - su mandato es temporalmente fijo - ni este disolver la(s) cámara(s) - pues su mandato también lo es. El único modo de destituir a un presidente resulta de un proceso de impeachment, un proceso judicial debido a alguna conducta delictiva, como el de Bill Clinton en 1998. Esto es una consecuencia lógica del sistema, toda vez que quien ha elegido al presidente no es -recordemos- el Parlamento, sino la ciudadanía. No obstante, a menudo muchos sistemas presidenciales también han elaborado algún tipo de limitación de mandatos para los ocupantes de la presidencia, como en el caso norteamericano donde no se puede ostentar el cargo por más de dos. Con ello se pretende -nuevamente- profundizar en la división de poderes, o más concretamente, en su objetivo último: el debilitamiento del poder político.

 

Argumentos a favor

 

Los defensores del presidencialismo acostumbran a sacar a la palestra que estos propician un mayor grado de estabilidad. Como vimos en el artículo anterior, un sistema parlamentario, sobretodo si es multipartidista, puede estar sujeto a frecuentes cambios en el ejecutivo. Quizás al caso más paradigmático sea Italia, donde desde la Segunda Guerra Mundial sólo un primer ministro ha agotado una legislatura. Esta inestabilidad no es habitual en el presidencialismo, puesto que como ya hemos dicho el ejecutivo no puede ser depuesto fácilmente y tiene un mandato temporalmente fijo. Muchos consideran que un ejecutivo fuerte es un activo a valorar, pues podrá tomar decisiones e impulsar políticas de forma más eficaz.

 

Otro aspecto habitualmente comentado como intrínsecamente positivo en estos sistemas es que aquí la separación de poderes se produce de una forma más intensa. En el artículo anterior comentamos como en los sistemas parlamentarios, dependiendo de la composición partidista de las cámaras, la iniciativa legislativa puede acabar recayendo en gran medida sobre el ejecutivo. Esto diluye de alguna forma el concepto original de Montesquieu sobre la separación de poderes. Por contra, en los sistemas presidencialista la separación entre ejecutivo y legislativo es diáfana y el diseño institucional propicia un control entre ambos, produciendo una verdadera separación de poderes.

 

También cabe destacar que en los sistemas presidencialistas el ejecutivo tiene un plus de legitimidad democrática, pues este ha sido elegido directamente por la ciudadanía[i]. A menudo se critica que en los sistemas parlamentarios se puedan alzar con el poder partidos con un porcentaje de voto pequeño, merced de pactos postelectorales sobre los cuáles los votantes no podían tener conocimiento antes de emitir su voto. Sirva como ejemplo el caso de Cataluña, donde el actual y el anterior presidente de la Generalitat no eran los cabezas de cartel de sus partidos políticos en las elecciones.

 

Argumentos en contra

 

Como ya hemos comentado, el ejecutivo y el parlamento son elegidos en elecciones separadas. Por lo tanto, es perfectamente posible que el parlamento tenga una mayoría distinta a la del color político del ejecutivo. En Estados Unidos, cuando esto ocurre se suele señalar que el presidente es un “lame duck”, un pato cojo. Este término indica las dificultades que tiene un presidente para aprobar medidas cuando alguna de las dos cámaras del parlamento tiene una mayoría hostil. Cuando esto ocurre, la actividad política del ejecutivo se puede ver fuertemente mermada. Esto, junto con los vetos presidenciales a la legislación aprobada por las cámaras controladas por la oposición, puede llevar a la parálisis legislativa y hasta en algunos aspectos institucional. Sirva como ejemplo las enormes dificultades que tuvo Obama para aprobar el nuevo techo de la deuda con los republicanos controlando una de las dos cámaras. Un ejecutivo estable no tiene porque producir una mayor y mejor actividad política en el presidencialismo.

 

La lógica del presidencialismo, con una elección donde la ciudadanía elige directamente el cargo con más poder del país, se empapa necesariamente de una lógica mayoritaria. Al fin y al cabo, sea por un voto o por millones, una única persona puede llegar a ese cargo, dejando a los perdedores de la elección con las manos completamente vacías. Algunos académicos como Juan Linz han destacado que esta tendencia puede llevar a pulsiones autoritarias, pues los ganadores saben que su cargo no estará en juego hasta 4 o 5 años después y los perdedores saben que pueden quedarse en el ostracismo político hasta la próxima elección. Por poner un ejemplo, durante la última década varios países latinoamericanos emprendieron reformas constitucionales acabar con las limitaciones de mandatos de sus ejecutivos.

 

Por último, cabe destacar que este diseño institucional puede dificultar la rendición de cuentas por parte de los políticos. Es fácil que el ejecutivo culpabilize al legislativo de torpedear sus iniciativas políticas y viceversa. En este caso, los votantes pueden tener complicado deliberar adecuadamente quienes son los responsables de los aciertos y errores de sus políticos. Si además tenemos en cuenta que muchos países presidencialistas son además modelos descentralizados, con administración y gobiernos a nivel regional, esta tarea aún resulta más árdua. Para dar una vuelta de tuerca al asunto y a riesgo de entrar en un terreno resbaladizo, el actual caso de Venezuela es el más claro ejemplo de cómo las ramas ejecutiva y legislativa se pueden enzarzar en un enorme conflicto de responsabilidades políticas. Además, esto ha cobrado una dimensión de crisi constitucional en el momento que ejecutivo y legislativo no se reconocen mútuamente su respectiva legitimidad, pues como hemos comentado al inicio del artículo ambas ramas del poder tienen su propia fuente de legitimidad.   

 

En definitiva, el presidencialismo - igual que el parlamentarismo - presenta una serie de características y resultados relativos a su diseño que podemos valorar como más bien positivos o más bien negativos según que elementos juzguemos más o menos deseables. Cabe decir que algunos de los resultados de ambos sistemas también se pueden ver fuertemente influenciados por distintos factores exógenos, como la cultura política del país, el sistema electoral, la distribución de la riqueza en el país, etc. Al fin y al cabo, en la política rara vez se puede aplicar el modelo de un país en otro como si fuera un molde y esperar que el mismo resultado salga del horno.

i. En Estados Unidos de hecho no es elegido directamente. En las elecciones presidenciales lo que se vota es una conjunto de personas en cada estado (llamados “colegio electoral”) que posteriormente se reunirán para elegir al presidente de entre los candidatos presentados. Este grupo de personas vota por el candidato ganador en su estado, de modo que no alteran el sentido del “voto popular” de su estado. Sin embargo el sistema no tiene efectos neutros, al contrario. Dado que los estados tiene una población muy distinta entre ellos, algunos estados tienen más representantes de lo que les correspondería estrictamente por población. Esta es la razón por la que Donald Trump en 2016 y George W. Bush en 2000 se alzaran con la presidencia a pesar de obtener un menor “voto popular” en el conjunto del país que sus respectivos rivales demócratas. 

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