Formas de Gobierno (I): Parlamentarismo

07/08/2018

El pasado 1 de junio Pedro Sánchez Pérez-Castejón fue investido Presidente del Gobierno de España. Se trató de una jornada histórica, ya que por primera vez en este país alguien alcanzó dicho cargo a través de una moción de censura. Como el lector quizás ya sabrá, el hasta entonces Presidente del Gobierno Mariano Rajoy estaba cercado por varios casos de corrupción que salpicaban a su partido y no tenía mayoría en el Congreso de los Diputados. Desde luego, no se trataba de la primera moción de censura que se presentaba en España. Sin ir más lejos, Podemos había presentado una sin éxito justo un año atrás. Sin embargo, esta sí fue la primera moción de censura con un resultado positivo. Lo que hasta entonces solo era un clásico tema de cualquier curso de Derecho Constitucional o Parlamentario había pasado a ser una realidad.

 

El próximo noviembre los estadounidenses elegirán a sus representantes en la Cámara de Representantes y a un tercio del Senado. El actual Presidente Donald Trump es rechazado con rotundidad por un número muy importante de sus ciudadanos y la sombra de la implicación rusa en su campaña electoral todavía le persigue. Existe pues una posibilidad nada desdeñable que sus rivales del partido Demócrata puedan ganar las elecciones y arrebatar a los republicanos la mayoría en ambas cámaras. Si eso ocurre, ¿significa que Trump puede correr la misma suerte que Mariano Rajoy? Pues no. Trump seguirá siendo presidente dos años más, salvo que se confirme alguna conducta delictiva y sufra un impeachment. Es decir, aunque la oposición tome el control del Parlamento esto no supondrá un cambio de inquilino en el Casa Blanca.

 

¿A qué se debe esta diferencia entre la situación de Rajoy y de Trump? Pues a que en cada país rige un modelo institucional distinto: en España existe un modelo parlamentario y en Estados Unidos uno presidencialista. Con este artículo empezamos una serie donde expondremos las principales características de ambos modelos y señalaremos ciertos aspectos a ser discutidos, además de un artículo aparte para los sistemas semipresidencialistas. Empecemos.

 

Preámbulo: Montesquieu

 

Resulta imperativo hacer un inciso inicial sobre la teoría de la división de poderes de Montesquieu para entender todo lo que trataremos aquí. De forma breve y simple, el filósofo francés teorizó en el siglo XVIII que el poder del estado (moderno) debía fragmentarse en tres partes. El Poder Legislativo se encargaría de redactar las leyes que debían regir el país. A la práctica, esta tarea recaería en los representantes del pueblo reunidos en el Parlamento. A su vez, el Poder Ejecutivo se encargaría de aplicar dichas leyes. En este caso sería el Gobierno quien desarrollaría esta responsabilidad. Por último, el Poder Judicial se encargaría de juzgar aquellos que no cumplieran dichas leyes y dilucidar los conflictos que pudieran surgir sobre su interpretación. Esto es responsabilidad de jueces y tribunales. Queda aún lo más importante: los tres poderes deben funcionar de forma independiente los unos de los otros.

 

Los estados modernos mantienen de una forma más o menos estricta este diseño, o al menos se esfuerzan en que así parezca. El porqué de esta división es claro: es bueno para un país que el poder no se concentre en exceso en una sola persona, grupo o estamento, ya que así se evita que se haga un uso abusivo de él. Sin embargo, hay un importante margen para determinar el alcance y profundidad de las funciones de cada poder, así como las relaciones que se desarrollan entre ellos, por bien que en principio cada poder debe ser autónomo respecto los demás. Es aquí donde reside la importancia de contar con uno u otro diseño institucional.

 

El parlamento como centro del sistema político

 

Como cabe esperar con este nombre, el parlamentarismo sitúa la institución del Parlamento (sea este unicameral o bicameral) como centro de la vida política del país. El modelo clásico es el del Reino Unido, aunque también es el sistema mayoritario en los países europeos y tiene una importante presencia en las excolonias británicas.

 

Siguiendo la lógica de Montesquieu, en estos sistemas el Parlamento se encarga de redactar las leyes. Sin embargo, la principal característica que determina a este sistema es que el poder ejecutivo emana del parlamento. Así pues, la ciudadanía elige a sus representantes en el Parlamento y estos a su vez eligen a un jefe de gobierno. Hay cierta diversidad entre países en relación a si un requisito para ser nombrado jefe del ejecutivo debe ser un miembro del parlamento (como es convención en el Reino Unido) o puede no serlo (como ocurre en el caso español).

 

Por lo tanto, en los sistemas parlamentarios la ciudadanía no elige directamente a su Gobierno, sino que esta elección se realiza de forma indirecta. Además, el Parlamento tiene otra importante función: la de controlar al Gobierno. De hecho, si este pierde la confianza de la mayoría parlamentaria, esta puede forzar su caída, como vimos en España recientemente. A su vez, normalmente el jefe de Gobierno suele tener la potestad de disolver el Parlamento y convocar elecciones, de modo que el control es en cierta manera bidireccional.

 

En el modelo británico siempre se ha considerado que el Parlamento es la institución donde residen la soberanía del país, en contraposición a los sistemas del Antiguo Régimen donde el monarca era el titular de la soberanía. No obstante, esta noción no se conserva de igual de manera en todos los países con un sistema parlamentario. Por ejemplo, en el caso español la Constitución de 1978 expresa que la soberanía nacional reside en el pueblo español (art. 1.2 CE). Independientemente de si el sistema parlamentario se aplica en una monarquía o en una república, otra característica habitual es que la Jefatura del Gobierno y la Jefatura del Estado son cargos separados.

 

Discusión

 

Se suele destacar como elemento positivo del parlamentarismo que refleja mejor las distintas facciones presentes en una sociedad. A diferencia de los sistemas presidencialistas, que veremos en el próximo artículo, es más probable que el Parlamento y el Gobierno contengan partidos diferentes y una mayor pluralidad de voces se vea reflejada. De este modo se fomentaría un mayor consenso en la toma de decisiones y una menor polarización de la vida política.

 

En nuestra opinión esto es una verdad a medias. Es cierto que los sistemas presidencialistas suelen ser más proclives a una lógica de confrontación entre mayorías y minorías. Pero que en los sistemas parlamentarios impere una mayor lógica de consenso y pluralidad depende, entre otros aspectos, del sistema electoral que exista en el país. Así pues, hay casos como el británico con sistemas electorales mayoritarios, casos con sistemas proporcionales como el de Israel o casos con sistemas mixtos como el alemán.

 

Precisamente en este sentido, buena parte de la literatura académica suele argumentar que los sistemas parlamentarios suponen un mayor riesgo para la estabilidad de un Gobierno (incluso con un sistema electoral mayoritario). Es decir, para quienes gusten de ejecutivos fuertes y duraderos en el tiempo sería mejor optar por un sistema presidencialista. Sirva como ejemplo el caso de las midterms y Donald Trump en Estados Unidos que hemos comentado al inicio del artículo.

 

Para acabar y volviendo a la teoría de separación de poderes de Montesquieu, los sistemas parlamentarios también producen un efecto al que cabe prestar atención. Se trata de la difuminación entre ejecutivo y legislativo. Al tener un gobierno que emana del Parlamento, normalmente nos encontramos con una correspondencia muy alta entre el color de la mayoría parlamentaria y la del Gobierno. En otras palabras, normalmente el partido (o partidos) gobernantes coinciden con el partido (o partidos) con mayoría parlamentaria. Cuando esto ocurre, la función del Parlamento como control del Gobierno puede verse afectada negativamente. Por otro lado, esta situación puede otorgar de facto a las direcciones de los partidos políticos un poder hasta mayor que el de los propios cargos electos.

 

Esta situación tiene una vuelta de tuerca cuando es el Gobierno quien realiza la mayor parte de la actividad legislativa. En el caso español esto se da en la figura del Proyecto de Ley, que sumada a la del Real Decreto-Ley puede llevar a situaciones en que prácticamente toda la actividad legislativa recaiga en manos del Ejecutivo. Esto será especialmente así cuando el partido (o partidos) en el gobierno tengan una mayoría fuerte en el Parlamento. En estos casos, aunque la tramitación legislativa se produzca en el Parlamento, puede que los representantes se conviertan en meros transmisores de las iniciativas del Gobierno/partido(s) mayoritario(s). Si esto ocurre, quizás el Parlamento ya no se puede considerar como centro de la vida política por mucho que el modelo institucional vigente sea formalmente parlamentario.

 

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